제주 ‘특별자치’ 독점적 위상 흔들려

제주 ‘특별자치’ 독점적 위상 흔들려

  출범 취지에 맞는 차별화된 제주특별자지도를 지향해야

 

 

  강원도가 6월 11일부터 ‘강원특별자치도’로 새롭게 출범했다. 강원특별자치도 특별법 시행에 따른 것인데 이로써 강원도는 제주특별자치도와 세종특별자치시에 이어 세 번째로 '특별자치'가 시행되는 지방자치단체가 됐다.

 

  강원뿐 아니라 전국적으로 특별자치를 추진하는 지자체가 더 늘어날 전망이다. 이미 특별자치를 시행하고 있는 이들 3개 시·도 외에 다른 지자체에서도 기정사실화됐거나 본격적인 추진 움직임을 보이고 있기 때문이다. 구체적으로 전라북도가 2024년 1월 18일부터 특별자치도로 출범할 계획이고 경기도는 북부와 남부의 균형발전을 이루겠다며 경기북부특별자치도 설치를 추진하고 있다. 대구·경북 지역에서도 2021년 3월 대구경북특별광역시 또는 대구경북특별자치도 형태로 통합하자는 아이디어가 제시됐었다. 충북 또한 경기, 강원, 충남, 대전, 세종, 경북, 전북 등 7개 시·도 내륙 자치단체와 함께 ‘중부내륙연계발전지역 지원에 관한 특별법’ 제정을 촉구 중이다.

 

  또 다른 형태의 지자체 통합도 추진되고 있는데 부산·울산·경남이 ‘메가시티’로 도약할 수 있도록 하자는 취지의 ‘부산울산경남특별연합’이 그것이다. 중앙정부도 규약을 승인하였고, 3개 자치단체 간 분권협약과 초광역권 발전을 위한 공동협력 양해각서까지 체결했으나 현재는 잠정 무산된 상태다. 부산광역시는 이와는 별도로 제주특별자치도와 비슷한 형태의 해양수도특별법을 추진하기도 했었다.

 

  특별자치시·도는 기존의 도(道)와 시(市)의 기능이 비슷하지만 관련 특별법에 따라 고도의 자치권이 보장된다. 여러 지자체가 너도나도 특별자치를 추진하는 것은 지역 발전을 촉진 시키는 모멘텀으로 활용하겠다는 것이 가장 큰 이유다. 강원도의 경우 북한과 마주 보고 있어 발전이 더뎠던 만큼 규제 완화 등의 특별법 조항을 통해 발전을 가속화 할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

 

  강원특별자치도법은 대표 규제로 거론돼 온 환경, 국방, 농업, 살림 등 4대 규제 해소가 핵심이다. 환경규제 분야에서는 전략환경영향평가를 제외한 5개 협의 권한을 이양 받았다. 이로 인해 환경영향평가에 8년 이상이 소요된 설악산 오색케이블카 같은 경우 제주도의 사례에서처럼 시민·환경단체 등의 반대 여론이 만만치 않지만, 소요 기간이 대폭 단축됨으로써 지역개발에 긍정적인 요인으로 작용할 것이란 분석도 나오고 있다. 경기북부특별자치도의 경우 안보 목적 등의 중첩된 규제로 상대적 박탈감을 받고 있음에도 불구하고 수도권이라는 이유로 국가의 정책 지원에서는 소외되고 있어 특별자치가 반드시 필요하다는 주장을 하고 있다.

 

  이처럼 많은 지자체가 지역 발전을 위한 다양한 이유로 특별자치를 들고 나오는 상황은 제주특별자치도의 당초 취지와 정체성 그리고 향후의 발전적 모색에 대한 진중한 고민이 필요한 때임을 시사하고 있다.

 

  2006년 7월 1일 출범한 제주특별자치도의 몇 가지 측면을 살펴보자.

  권한 이양의 경우, 출범이후 17년간 4,660건이 이루어졌으나 당초 목적에 비해 충분치 않다는 것이 중론이며, 일각에서는 마치 제주특별자치도의 성패가 중앙정부로부터 특례를 얼마나 받아오느냐에 달려있는 것으로 인식되고 있는 것이 현실이다. 제주특별자치도의 성공적 안착을 위해서는 제도적 문제와 더불어 재정적 문제가 동시에 해결돼야 하는데 조세와 금융부분은 대부분이 중앙정부가 권한을 갖고 있다. 또한 고도의 자치권 보장에 대한 법률적 부분도 특례를 인정하지 않는 한 특별한 권한을 가지지 못하는 문제가 있어 구조적인 개선이 필요하다는 의견이 제기되고 있다. 즉, 제주특별자치도의 헌법적 지위의 모호함과 법적 지위의 불안정을 제거하고 포괄적 분권을 보장할 수 있는 헌법적 근거 마련이 필요하며, 특별법 자체가 중앙정부가 지도·감독하는 하위법으로 존재하는 태생적 한계로는 진정의 의미의 제주특별자치도 실현이 불가능 하다는데 많은 도민이 공감하고 있는 것이다.

 

  특별자치를 둘러싼 복잡한 문제들이 상존하고 있는 지금 제주특별자치도의 당초 목적을 확인 해 볼 필요가 있다. ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주특별법) 제 1조’에 따르면 제주특별법의 목적은 “고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치해 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화와 국제적 기준의 적용 및 환경자원의 관리 등을 통해 경제와 환경이 조화를 이루는 환경 친화적인 국제자유도시를 조성하기 위함”으로 적시 되어있다. 즉, 국내 첫 특별자치도가 만들어지게 된 배경은 제주를 국제자유도시로 적극 조성하기 위한 것이었다.

 

  특별자치도는 이제 더 이상 특별하지 않게 되었다. 특별자치를 시행하는 자치단체 간 경쟁을 하게 되는 시대가 된 것이다. 이럴 때일수록 제주특별자치도만의 정체성을 잊지 말아야 한다. “제주도를 사람과 상품, 자본이 자유롭게 모이고 움직이는 특별자치지역으로 발전시켜 국가 발전의 견인지역으로 조성한다”와 “제주도를 국제자유도시로 육성하기 위해 한국의 성장거점도시로 삼고 외교와 국방·사법을 제외한 미국 연방 수준의 자치권을 부여해 분권화와 주민자치의 모델로 만든다”는 제주특별자치도의 두 가지 핵심내용을 다시 한 번 되새겨 볼 때이다. 차별화된 특별한 ‘제주특별자치도’를 기대해 본다.

 

 

 

<언론인 윤정웅>